银监会七领域补短板强监管持续

来源: 新京报 2018-02-09 11:59

2017年全年，银监系统共开出30亿元罚单，被业内称为“史上最强监管年”。与之相伴的是，银监会“补短板”的制度建设。

作者：金彧侯润芳

2018年，银监会强监管继续推进。据2月2日最新披露，银监会依法查处一起“假黄金”骗贷190亿元大案，处罚逾百人。而此前的1月份已开出497张罚单，日均开16张罚单。

事实上，2017年全年，银监系统共开出30亿元罚单，被业内称为“史上最强监管年”。与之相伴的是，银监会“补短板”的制度建设。

“这轮监管不是头疼医头，脚疼医脚，是系统性的、全面的、持续长效的。”多位金融业内人士向新京报谈起银监会开启的此轮监管风暴时，不约而同表示。

作为银行系统“看门人”和“守夜人”，2017年4月初，银监会印发《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》，主动披露弥补监管制度短板的26个项目，目前大部分规制已陆续出台或公开征求意见。这26个项目跨越股权监管、跨业金融产品、资产管理业务、流动性风险、信贷质量、资本监管、信息披露7个领域。

随着监管制度短板弥补，监管“无法（规）可依”的尴尬局面正在改变，业内透露，现在监管部门更有底气了。

“为了补制度短板，银监会主席郭树清还多次带队去调研。”近日，一位接近银监会主席郭树清的监管人士向新京报记者透露。

补短板这一年，郭树清多次率队调研，力求一手资料

农行中层员工张明（化名）还记得半年前的一天上午（2017年6月23日上午），郭树清率队来农行总部调研座谈的情形。

“座谈期间，郭树清要求大家不拐弯抹角，直接反映问题。其实，作为老金融人，银行存在的一些乱象郭树清十分熟悉，就像猫鼠游戏，所以，在他面前大家都直指问题”。张明对新京报记者回忆道。

事实上，2017年银监会强监管有迹可循。2017年2月底，银监会换帅，原山东省省长郭树清回北京接棒尚福林。履新后的郭树清在3月2日的国新办新闻发布会上“首秀”时便强调“强监管”。

在接下来的2017年4月初，银监会印发《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》（下简称“7号文”），主动披露弥补监管制度短板的26个项目。

“很多规章制度在起草的时候，郭树清从立项、起草、思路、监管重点以及对外沟通、报告等部署和指导，还带队去调研”。一位接近郭树清的监管人士透露，比如，他曾多次针对性地到银行机构和地方银监局调研，结合制度要求召开座谈会，听取业内人士和专家的意见。

据记者统计，2017年6月9日到2017年9月3日，郭树清曾先后到工商银行总行、农业银行总行、甘肃银监局等机构或者银监部门调研。

上述人士讲述，郭主席去银行机构调研，非常有特点，不讲究形式，直奔主题，不需要开场白，不需要银行行长、董事长等领导参加，而是直接找到具体负责和最精通这项业务的骨干专家、处长或一般工作人员等座谈，掌握第一手资料和真实的情况。这些人提供的建议也是最直接的，反映的问题也是最突出、最现实和最有针对性，与业务紧密联系在一起。

“他要求座谈人员提出问题，并讨论如何化解这些问题，要提出具体的可操作的措施，不能提虚的。整体非常务实和问题导向，每次一坐就是四五个小时。”上述接近郭树清的监管人士说。

新规出炉背后，初稿与多部门磨合四五次，反复斟酌修改

除了率队调研之外，接近监管的人士透露，银监会本轮“补短板”还有一个特点，就是非常注重与各个方面的沟通、汇报。

“比如，我们刚出台了一个商业银行补充资本的指导意见，首先，我们向中央、国务院和金融委报告，再就是与央行、证监会、保监会、外汇局充分协调，我们除了日常电话无数次沟通之外，关键是还要多次去他们的单位听取他们的意见。我记得我们把初稿给他们，来来回回至少经历4-5次磨合，反复斟酌和修改，郭树清也与央行行长周小川、证监会主席刘士余进行充分沟通。在高强度的沟通下，这个办法成熟后最终发布。”

“银监会发布的制度办法绝不是单项制度，而是从整体和全局来看，非常宏观慎重地进行评估，使正面的积极作用发挥到极致和最大化，使负面影响降到最低”。该人士表示。

■ 案例

商业银行股权管理办法酝酿一年三次上主席会

一位参与起草2018年1号文件《商业银行股权管理暂行办法》（下称《办法》）的监管人士王军（化名）表示，《商业银行股权管理暂行办法》从2017年初确定立项到2018年1月初发布，历时大约一年，而股权管理办法是2017年补短板的重点。

2017年2月，习近平总书记在中央财经领导小组第十五次会议上强调，要及时弥补监管短板，做好制度监管漏洞排查工作。对此，银监会非常重视，很快部署了《商业银行股权管理暂行办法》的起草。

“现在的银行乱象一部分原因在于股东行为不规范，动机不纯，想套取银行资金，有的想获取一些其他利益，比如，还采购一些他指定的产品，或者有的房地产老板做股东的话，会让银行给他开发的房地产贷款等等，他可能通过隐形、代持等构建比较复杂的体系，让监管非常难以发现”。王军表示。

此前虽然针对银行股东也有一些监管规定，但是，这些规定散落在各个办法里面，没有专门的系统的针对股东股权的管理办法，郭树清亲自定下来，把股权管理办法作为2017年补短板的重点。

摸底各家银行的股权结构和股东情况是首要任务。王军表示，除此之外，还要掌握其他部门对于银行股东情况的管理办法。郭树清组织了多次座谈会，请了一些专家、银行董事，包括独立董事、银行高管等听取他们的意见，并在银监会内部进行了反复论证。

“在起草成文以后，银监会反复讨论和修订，之后又征集了包括人民银行、证监会、财政部、国资委、中央汇金等其他部门的意见。我们非常慎重，还跟最高法、最高检去沟通，听听他们的专业法律意见”。王军说。

据王军透露，《办法》在对外公开征求意见之前，曾三次上主席办公会讨论，这是比较少见的。

2017年11月，银监会发布了《办法》征求意见稿，历时两个半月征求意见之后，2018年1月5日，银监会主席郭树清签发银监会2018年第1号令《商业银行股权管理暂行办法》（下称《办法》），自公布之日起施行。

“这其中最困难的是如何穿透监管，其次是如何确定谁是合格的股东以及合理的股权结构”。王军介绍，因为目前注册一个企业很容易，但是，监管部门却缺少法律授权，真正穿透找到最终受益人很困难。

近年来，多个“资本系”通过股权代持、曲线参股等方式控股或参股多家银行，早已突破监管“一参一控”的要求。

“这对监管也是挑战，我们缺乏法律授权和手段去真正穿透”，王军说，比如商业银行存在的隐形股东、关联股东、股东代持、资金来源不合法等这些内容，现有的监管手段和法律授权很小。没有法律授权，很多东西不能去做。

对此，《办法》明确规定何谓主要股东以及建立健全了从股东、商业银行到监管部门“三位一体”的穿透监管框架，重点解决隐形股东、股份代持等问题。与此前规定的“一参一控”不同，此次《办法》明确，同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股商业银行的数量不得超过2家，或控股商业银行的数量不得超过1家，即“两参或一控”。

不过，在《办法》出台之后，如何清理存量股东仍是一个难题，目前清理难度依然比较大。

“他已经在那里了，而且占了很大的比例，比如，股东之前控股20%，现在你不让他持这么多。还有的控制了两三家银行，目前也不允许了。那么，如果股东们拒绝的话，没有执法权的监管层如何制约呢”？王军感慨，“办法要求监管部门把非法股东予以清除，但也要赋予它这个权限才行”。

新京报记者了解到，为了配合《办法》的实施，配套解决重点解决存量股东和股权托管的管理办法，银监会正在制定两个配套文件，也将于近期发布。

银行圈：

曾经的“默契”被打破没人再敢“打擦边球”

“无法可依”局面正改变，监管更有底气；银行正压缩通道业务，资管将迎至少一年的收缩期

作为某股份制银行东部地区一二级分行的行长助理兼同业部门负责人，张鹏（化名）见证了中国银行业最近一年的微妙变化。

“灰色地带的灰色业务一下子晾在了阳光下，没人再敢‘打擦边球’或者试探红线，以前大部分的业务都不能再做了。”

与之相伴，业内自发形成的“规矩”被破除，取而代之，合规成为银行业做业务的“红线”。而随着各种新规的出台，监管界线逐渐从模糊到清晰，地方监管部门在检查时也有了底气。

“破”与“立”

自发形成的规矩、默契被打破，合规成红线

在张鹏的印象中，前些年，各家银行同业业务“创新”层出不穷，几乎每隔两年就会有“创新”业务出现。

“各家银行都在做，大家也意识到这样的‘创新’可能不太合适，但是错过机会就挣不到钱了。”张鹏回忆。

各家银行创新业务形式不一，但基本为买入返售、收益权回购等模式。“在同业圈，各家依靠圈内形成的‘默契’、‘规矩’以及各家的信用做业务，比如一方处于‘明’处，一方处于‘灰色地带’，处于‘灰色地带’的一方游走在监管和制度的夹缝中，承担兜底责任。”张鹏表示。

自发形成的规矩、默契、信用成为唯一被遵守的准则。“如果各家的信用没问题，也遵守规矩，业务往来就没有问题。但如果一方的标的出现问题或者不履约，就会带来不好的后果。双方律师找出文本一看，会发现双方都有漏洞，就容易造成纠纷，也容易滋生风险。”张鹏说，因各家银行创新业务方式不一样，一旦发生问题，就会带来不同的风险后果。

在这一背景下，2017年，银监会掀起的监管风暴剑指同业，银监会4号文、5号文、6号文、7号文、45号文、46号文、53号文等多项文件对同业业务做出了要求和约束。

新规设立，圈内自发形成的“默契”和“规矩”被打破。“灰色地带的灰色业务一下子晾在了阳光下，堵上了灰色夹缝，没人再敢‘打擦边球’或者试探红线，以前90%的业务都不能再做了。”张鹏说，自律成为新的“默契”，各家银行老老实实按照监管要求开展业务。

除了规则的设立，处罚力度的加大也倒逼银行远离“红线”。“在奖惩机制的导向下，原来股份制银行削尖脑袋进行各种创新，现在强监管，罚款、处理人，大家都很害怕，没有人敢以身犯险。”张鹏说。

目前，张鹏所在银行的业务模式正在进行调整和转变中。“原来我们业务是占用交易对手授信，由交易对手承担风险，现在转向做市场化业务，自己承担系统化风险或者结构化风险。”

“银行的风险和合规意识得到增强。银行业金融机构开始主动调整业务经营模式，防风险自觉性、能动性有所提高。”银监会相关人士表示，目前一些银行已经降低风险偏好，一些银行已经清理并压缩通道业务，还有一些银行开始主动着手解决历史遗留的“老大难”问题。

银监会数据显示，2017年银行业新增贷款占新增资产比例明显上升，商业银行同业资产、负债自2010年来首次收缩，银行资金流向实体经济增速加快，链条缩短，服务实体经济质效提升。

可以预见，同业监管不会停歇。1月5日，银监会就《商业银行大额风险暴露管理办法》向社会征求意见。另据银监会发布的2018年工作重点，继续压缩同业投资、对委外机构实行名单制管理；同时，严格规范交叉金融产品，推动银行及早开始理财业务转型，逐步压缩银信类通道业务。

乱与治

新规在即，大资管领域迎收缩调整期

和同业一样，银行理财也正经历制度补缺的时刻。2017年11月，央行等五部门发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（下称“新规”）。有消息称，资管新规或将于近期出台。

“占据资管行业70%到80%份额的银行理财一开始就是无监管的‘特殊载体’。”北京艾真融科技术有限公司董事长张家林从事资管行业多年，他见证了资管行业从起步到迅速扩张、再到乱象丛生的过程。

张家林的印象中，2012年开始，大资管概念深入商业银行，商业银行争先恐后涉足大资管行业。“任何一家银行都可以设立、销售理财产品，因为有银行信用背书，理财产品很好卖，当时大家感慨：‘银行挣钱太容易了！’但另一方面，监管却长期处于缺位中。商业银行只要到银监会备案就行，并未有严格的考核标准等。”张家林说，因成本低、占有资本少、不用费劲拉存款、利差可观，理财业务的这些特征使得其发展十分迅速，银行对这一业务变得越来越依赖。

监管不完善，理财资金成为各种乱象的源头。“2013年，钱荒导致资金紧张，银行理财通过层层嵌套到表外，获得高收益的同时又不必承担资本金的压力；2014年中国经济步入新常态，实体经济不好，银行理财资金又成为掩盖银行不良、粉饰财务报表的重要手段。”资管行业另一业内人士说。

其中，尤其值得注意的是，无监管的资金也成为金融“脱实向虚”的“助推器”。表外业务、理财产品、同业业务等“虚”的业务在过去一段时间里，占了银行业务较大的比重。

2017年以来，监管政策连续出台。从表外理财纳入MPA考核到银监会“三三四十”专项治理，从金融工作会议到资管新规，理财监管逐渐清晰。银监会也将补齐资管行业的短板作为重要工作重点，针对资产管理业务快速发展中存在的结构复杂、刚性兑付、期限错配以及各类产品监管标准不统一等问题，配合人民银行制定金融机构资产管理业务统一规则。同时，研究制定理财及信托业务监管配套细则。

监管成效正在显现。近日，银行业理财登记托管中心有限公司发布的《中国银行业理财市场报告（2017年）》显示，截至2017年底，全国共有562家银行业金融机构有存续的理财产品，理财产品数9.35万只，理财产品存续余额29.54万亿元，较年初增加0.49万亿元，同比增长1.69%，全年增速同比下降21.94个百分点，月度同比增速曾连续8个月下降。

据悉，在2011年至2015年，银行理财规模的年复合增长率超过了50%，2016年，银行理财产品增速有所下降，不过仍达到23.63%。

“监管新政出台之后，短期内估计业内接近有一半的业务不能做了，杠杆业务、非标、房地产供应链融资等新增业务都基本停了。存量业务也在按新规有序缩减。”张家林说，各家银行都在进行痛苦的调整中，解决历史遗留问题。“在资管新规正式实施前，整个银行业面临要逐渐拆掉一二十万亿左右期限错配的资产，同时表外业务回到表内，银行还要面对MPA考核、存款准备金等问题。”

张家林说，银行业估计至少要经过一到一年半的阵痛期，进行收缩和调整。

监管与“伪创新”赛跑

此前只能在调查了解中履职，现更有底气

在业务“创新”层出不穷涌现时，监管曾处在缺位的尴尬中。

“当时一些新业务涉及范围和数量不大，监管基本不管，对于涉及范围和数量较大的‘创新’业务，监管才会进行调查和了解。”在张鹏看来，彼时，银监部门只能在调查和了解中履行职责。

“当时银监部门只是对某一项或存在问题的业务进行调查，待调查到尾声，这项业务也基本到了尾声，新的业务又出现了。”张鹏说，彼时监管部门多是对具体某项业务的检查，没有工作重点。

而制度短板是监管被动的原因之一。

彼时地方银监部门处境颇为尴尬，“当地银监部门可能觉得业务不太合规，但是因为并没有政策出台说这些业务不合规，上级监管部门不表示支持也不反对，没有明确的态度。”

而随着监管政策到位，地方监管“无法可依”的尴尬的局面正在逐渐改变。

“此前的地方银监只是对某一类的‘创新’业务进行检查和监管，现在是自上而下的监管，告诉你了清晰的监管界线，对每一类的业务都提出了明确的要求，监管界线清晰、范围更广。”张鹏回忆，2017年其所在同业条线从相关监管部门至少收到20多份文件。

同时，根据银监会2017年发布的7号文，监管要强化非现场和现场监管，提高非现场监管能力、提升现场检查针对性、加强现场和非现场协同。张鹏自称，其所在银行几乎在检查中度过了2017年，“上半年按照总行对分行的各个条线进行自查，下半年监管部门来检查。”

张鹏注意到，随着监管短板的“补缺”，银行和地方监管部门的角色和态度也有了转变。